社会治理新格局的莞版探索：“二标四实”基础信息采集

东莞究竟有多少人？东莞究竟有多少房屋？这两个问题，看似简单，却难倒了无数人。至今，还没有一个精确的答案。

《2017年东莞市国民经济和社会发展统计公报》指出，2017年末全市常住人口834.25万人。这个数据本身并无问题，但是，它是通过抽样调查而来，仍然不是人口数量的精确答案。

改革开放40年来，东莞城市管理者孜孜以求上述两个问题的精确答案。因为这两个问题，不仅关乎东莞的发展大计，还关乎每一个在东莞工作和生活的人。

半年之后，这两个问题的答案将水落石出，困扰东莞社会治理多年的难题也有望逐渐化解。多年之后，享受社会治理共建共治共享红利的东莞人，会想起2018年这一场轰轰烈烈的大型工程，它被简称为“二标四实”。

治理困局 底数不清情况不明动态不准

2016年8月14日凌晨4时51分，大朗镇巷头社区富康北路4巷12号的一栋出租屋发生火灾。这场大火，迅速夺走了9条生命。起火部位为一楼小作坊和二楼局部，过火面积约100平方米，着火物质主要为毛织物。分析事故的惨痛教训，一是这一不符合住人条件的“三小”场所违规居住了14人，二是防火分隔不到位，三是被困人员逃生自救意识不强，四是人货混居情况严重。

2018年4月12日11时30分，东莞市高埗镇三联村一处钢架结构构筑物发生坍塌。经紧急救援，至当晚11时10分，现场作业的7名人员中，1人无碍，1人在医院救治，1人经抢救无效死亡，4名被困人员被搜出后已无生命体征。调查显示，事故现场是一处5层钢架结构构筑物，占地面积约30平方米，该构筑物未办理相关建设手续而擅自施工。

一起又一起事故，虽然触目惊心，却好似反复重演。一个又一个教训，虽然极其惨痛，却很难让人真正引以为戒。在类似的消防事故、安全生产事故中，除了相关人员意识不强、职能部门疏于监管外，还暴露出政府职能部门对人货混居、违规建设等各类问题不能及时发现，因此难以在源头防范事故的发生。

这是改革开放40年来，东莞经济社会高速发展积累产生的问题缩影。究其根本原因，则可以概括为社会治理的要素底数不清、情况不明、动态不准，社会治理基础薄弱。对此，东莞全市各级领导干部已经形成了共识。

底数不清、情况不明、动态不准的社会治理要素，概括为实有人口、实有房屋、实有单位和实有设施。只有精准掌握了这四个实有信息，才能够避免上述事故的一再发生，才能从根本上摆脱社会治理基础薄弱的困局，才具备社会治理能力和治理水平现代化的基础。

这就回到了最初的问题——东莞究竟有多少人？东莞究竟有多少房屋？而要弄清楚这两个问题，难度却是相当大的。

东莞市公安局治安巡警支队副支队长、“二标四实”工作专班负责人赵寅对此深有感受。首先是全市道路、街巷和房屋的地址名称的乱象。东莞市早期的地名管理并不规范，也缺乏相应的管理依据及管理规则，既影响了城市形象，也给人民群众的生产、经营以及日常生活带来诸多不便。赵寅回忆，2015年东莞市公安局经过大采集发现，全市一半房屋的门楼牌是由公安、城建、民政乃至村（社区）分头发放，编制混乱，标准不一。这就带来非常严峻的现实问题，比如同一栋楼房，在公安、工商、消防、税务等各部门的文件中表述不一，直接影响日常的管理和服务。其次是数据烟囱和信息壁垒。全市各部门正在使用的业务系统超过430个，涉及教育、医疗、卫生、环保、社保等方方面面。在“二标四实”的调研中，赵寅发现，由于缺乏统一的标准，造成互不兼容，形成互不相连的“信息孤岛”，行政审批改革呈现零散化、碎片化的状态，企业和群众办事难、办事烦的问题突出。

攻坚克难 最美小镇的不懈探路

地址混乱，信息壁垒，已经成为东莞社会治理现代化之路上的两大瓶颈。有瓶颈就必须要突破，要突破就必须有探路者。中国最美小镇清溪，是东莞破解这两大瓶颈的探路者。

探路始于2017年2月，东莞市公安局联合东莞市民政局下发通知，决定在清溪开展地名现状梳理暨门楼牌规范管理工作，尽快切实解决基础信息采集中地址标准化、规范化问题。清溪公安分局立即成立工作专班，迅速摸清了清溪门楼牌管理的现状，并在充分调研和深入分析的基础上，摸索出“一标三实”是推进门楼牌规范管理的核心所在。

“一标”是指标准地址，清溪镇每间实有房屋和每个实有单位都对应一个标准地址。“三实”是指实有房屋信息、实有单位信息和每间房屋、单位的实有人口信息。

清溪镇党委委员、公安分局局长蔡树伟指出，“一标三实”基础信息采集工作有两个难点：一是难在“一标”，即标准地址。该分局从地名现状梳理着手，通过采集、梳理、编制、申报、审核、公示等工作流程，再由市公安局业务部门归口至信息系统，赋予唯一编码，建立地址标准化、规范化管理新体系。二是难在采集实有人口。采集实有人口工作量非常大，且是一项长期性、连续性的工作，要保证信息真实性，必须挨家挨户地上门去核实。但随着工作的深入开展，宣传力度的加大，逐渐得到群众的理解与配合。

几个月后，清溪公安部门完成了“一标三实”基础信息的首轮采集，并协助民政部门完成了全镇道路地名和房屋门楼牌的编制。事实证明，清溪的试点走在了全国前列。2017年6月，公安部开始部署开展“一标三实”工作。到了2018年，市公安局在“一标三实”的基础上，增加“一标一实”，全面开展“二标四实”工作。新增加的“一标一实”，“一标”是指“标准作业图”，“一实”是指实有设施。

目前，清溪镇已完成地名梳理及门牌编制工作，实有人口、实有房屋、实有单位和实有设施等四实数据已入库，清厦村和渔梁围村已安装了新的门牌。近期，清溪公安分局主要从积极推进人口协管员专职化，为实现“二标四实”基础信息采集常态化更新维护机制提供保障方面开展工作；全面核查入库数据，条件成熟的村居已进入制牌环节；积极推广使用辅警采集APP及房东自主申报APP等，全面推进“二标四实”工作落到实处。

5月25日， 清溪公安分局清厦警务室警长曾旭昌在手机上打开“东莞市标准地址公共服务平台”，输入自己的账户名和密码登录后，点击一栋出租屋的图标，就清楚地看到这栋出租屋每一个房间的租住人员的姓名、身份证号码和手机号码等信息。如果某间狭小的出租屋内出现较多人员聚集，曾旭昌就能立即发现，在第一时间通知出租屋房东前往查看，如果存在异常情况，他将会迅速前往处置。

今年4月，广东省公安厅举办了广东公安智慧新警务的专题研讨会，旨在加强智慧新警务理论研究，着力提升公安机关的核心战斗力。对标这一要求，清溪作为“二标四实”试点单位，各项工作已经走在了全市的前列。蔡树伟说，基于“二标四实”的大数据，清溪公安分局正在开拓有清溪特色的数字警务、智慧警务。如智慧新民生，用大数据更好地服务辖区群众；智慧新防控，建立治安防控模型，从经验决策向数据决策转变，通过数据集成和分析，实施警务创新应用，实现预警推送，助力精准预防。

顶层设计 营造共建共治共享社会治理格局

2018年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时，要求广东努力在构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列。习近平强调，要形成有效的社会治理、良好的社会秩序，促进社会公平正义，让人民群众安居乐业，获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来，拓展外来人口参与社会治理途径和方式，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。

3月28日，省委书记李希到东莞，就深入学习贯彻习近平总书记参加广东代表团审议时的重要讲话精神进行调研。李希强调，要紧密联系东莞发展实际，推动总书记重要讲话精神落地落实、结出丰硕成果，为全省实现“四个走在全国前列”贡献力量、提供支撑。李希强调，要做好异地务工人员的服务管理，构建共建共治共享的社会治理格局。打好扫黑除恶专项斗争三年攻坚战，提高社会治理精细化水平，提高和改善民生保障水平，为异地务工人员有序融入城市打开方便之门。

这为东莞社会治理工作指明了方向。2018年4月初，东莞市委书记、市人大常委会主任梁维东组织相关职能部门负责人，专题审议了全市“二标四实”工作总体方案。梁维东指出，“二标四实”基础信息采集工作紧紧抓住了基层治理的关键，完全符合中央和省委市委的要求，对我市营造共建共治共享社会治理格局，提升社会治理、智慧城市建设水平意义十分重大。梁维东要求全市各级各有关部门一定要切实增强政治责任感，高度重视做好“二标四实”基础信息采集工作，大力夯实我市营造共建共治共享社会治理格局基础，推动社会治理现代化再上新台阶。

2018年5月9日，东莞市正式出台《深化“二标四实”工作总体方案》。《方案》指出，用2018年一年时间，全面深化“二标四实”工作，建立全市统一的标准地址库、标准作业图，开展实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施等社会治理要素基础信息采集。在市委、市政府统筹领导下，围绕“智网工程”，以大数据为核心，全面深化“二标四实”工作，把社会治理要素基础信息数字化、标准化、可视化，建立信息“采、改、用”长效工作机制，切实解决我市社会治理要素底数不清、情况不明、动态不准，社会治理基础薄弱，社会治理水平与现代化城市发展要求不适应、不协调的突出问题，更为主动、更为精准地有效破解“陌生人社会”治理难题，建立社会治理共建共治共享新格局，为我市智慧城市建设提供基础支撑。

东莞市成立了全市“二标四实”工作部门间协调机制领导小组，由市委常委、政法委书记杨东来任组长，副市长喻丽君和副市长、市公安局局长郭向阳任副组长。39个市直部门和企业组成“二标四实”部门专班。

展望未来，基于“二标四实”的数据共享应用，将为东莞经济社会发展和人民群众生产生活带来巨大的变化。5月24日，副市长、市公安局局长郭向阳接受东莞日报记者采访，从三个方面解读了“二标四实”将带来的变化。

一是“二标四实”工作可以提高社会治理的主动性和精细化。郭向阳指出，通过对实有人口的信息进行全面采集，实现底数清、情况明、动态准，才能更主动、精准地解决“事”，才能精准编制发展规划，精准支撑教育、医疗等公共服务。

二是“二标四实”工作可以补齐城市运营管理的短板。郭向阳表示，当前，东莞正面临建设粤港澳大湾区和广深科技创新走廊等重大历史机遇，必须把握好发展窗口期，加速提升城市品质内涵，才能在整个区域中担当更加重要的角色，才可以借势获得更大的发展。此时开展“二标四实”工作，可以进一步补齐城市运营管理的短板，为智慧城市建设提供基础支撑，不断增强城市的竞争力和吸引力。

三是“二标四实”工作可以提升政府服务水平。郭向阳强调，必须通过“二标四实”工作，才能有效拆除各部门间“数据烟囱”，建立权威、可信、统一的大数据中心，建立健全基础信息常态化更新维护机制和共享应用机制，助推“一门式一网式”政府服务，实现“数据多跑腿、群众少跑路”。

名词解释

“二标四实”是指标准地址库、标准作业图和实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施。

标准地址库：民政部门依法确定的标准地名和公安机关依法确定的标准门楼牌组合生成标准地址，由此设立而成全市统一“标准地址库”。

“标准作业图”是指以国土部门“大地2000”天地图为底图，叠加民政部门行政区划和地名信息，叠加“智网工程”网格划分图，叠加公安机关门楼牌信息，叠加实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施信息。

实有人口信息是指全市实有人口（含本市户籍人口、流动人口、境外人员）基础信息（包括姓名、性别、民族、出生日期、户籍地址、身份证号码、文化程度、在莞居住地址、工作单位、联系电话等）。

实有房屋信息是指实有房屋（含合法建筑物、存量建筑物）基础信息（包括房屋名称、房屋类型、房屋用途、建筑物类型、房屋所有人信息、门牌信息等）。

实有单位信息是指全市实有单位（含机关、社会团体、群众团体、企业、事业单位等非自然人实体及其下属部门）的基础信息（包括单位名称、地址、社会信用代码、运营状态、法定代表人和管理人信息等）。

实有设施信息是指全市实有设施【包括视频监控、消火栓、治安岗亭、门卫室、防冲撞、防空洞等公共安全设施；交通信号灯、路牌、公交站、地铁通风口、桥梁涵洞、天桥等道路交通设施；邮筒、井盖、路灯、垃圾箱（站）、公共厕所、公共停车场等市政公用设施；宣传栏、广播电视设施、广场、公园、体育场馆等公共文化设施；给水、排水、电力、燃气、通信、电梯、内部停车场等房屋配套设施；ATM机、广告牌、报刊亭、菜市场、烟囱等其它设施】基础信息（包括设施类型、地址或地理坐标、主管部门、联系方式等）。