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东莞市政协十三届二次会议提案第5416号预提交 提案人：农工党市委会 内容： 近年来，我市环境污染问题日益突出，对环境基础设施建设提出巨大需求，如何筹集到相应建设资金已成为一项紧迫课题。围绕东莞环境保护投融资面临的投资总量不足这个关键问题，农工民主党东莞市委会组成调研组深入东莞市环境保护局、水务局、水务投资集团、岭南园林等部门和企业，重点研究了水务环境基础设施和企业水污染防治领域中的投融资机制创新问题。 一、东莞市水环境基础设施投融资现状 （一）BOT模式 BOT模式(Build-Operate-Transfer)即建设—运营—转让模式：政府事先进行了项目确认和研究阶段，将一个环保项目分成一个或几个标的，针对各个标的展开招标，中标企业成立项目公司，并以此公司为主体进行融资并实施项目。公司在特许经营期内经营管理项目，并获得营业收入，待特许经营期结束，将项目转让给政府。2006年至2009年，东莞全市新建污水处理厂35家，全部采用BOT模式，总投资超过30亿元。 典型案例：东莞市凤岗镇近年来通过BOT模式运作，引进近一亿元民间资金参与治污，兴办污水处理工程。该镇采用BOT运营模式投资的竹塘污水处理厂是东莞市首批污水处理工程之一，工程占地98040平方米，项目总投资5399万元。东莞市中艺环保实业发展有限公司负责这个项目的设计、投资、建设和运营。投资的费用政府将从收取的污水处理费中返还给该公司，为期25年。25年以后，整个污水处理厂无偿还给凤岗镇政府。 （二）社会资本投资，政府购买服务 政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率。2017年6月之前我市的第一第二批次截污次支管网建设采取这种方式。 典型案例：为加快我市“十三五”规划期间的截污次支管网工程建设，市政府同意采用政府购买服务的方式解决全市截污次支管网工程资金问题。石马河、茅洲河流域的截污次支管网项目纳入水生态项目，以政府购买服务的方式实施，服务费按照市、镇5：5的比例分担，分年度纳入市镇两级财政预算。 （三）PPP模式 PPP模式(Public—Private—Partnership)即公私合营模式。总的来说，PPP模式是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与社会主体以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。 典型案例：长安新河工程项目是作为推行政府和社会资本合作模式（“PPP”模式）的试点项目。长安新河工程总占地面积1525.52亩，总投资73896.81万元。市政府授权由长安新区管委会作为项目实施机构，长安新区控股和市水投集团作为社会资本方共同组建项目公司。长安新区管委会与项目公司签订PPP合同，项目公司负责项目的投资、建设和运营维护等。合作期满后，项目公司将项目资产无偿移交给长安新区管委会或市政府指定的机构。 二、目前东莞市水环境基础设施投融资模式存在问题 （一）融资方式单一，融资能力不足。目前我市水环境基础设施投融资渠道主要是政府财政支出和市属平台企业银行贷款。由于财政收入和预算的限制，财政支出对环保基础设施的投入有限，而平台企业贷款易受政策调整影响，有较大的不确定性，导致贷款程序复杂。 （二）政策导向不够明晰，环境基础设施投融资法律体系空白较多。目前关于环境与资源保护法律体系建立不够完善，尚未形成一个完整统一的环保法律框架体系，事权和投入权属不清晰，对投资主体的收益权保障较弱，导致社会资本对环保基础设施的投资积极性不高。 （三）资金缺口严重，融资能力较差。快速城市化进程的需要，及人口提升生活品位和生活质量的要求，城市基础设施投融资需求的总量巨大。鉴于环保基础设施普遍具有公共产品或准公共产品特征，市场化投融资能力较差。 办法： （一）继续加大力度推广PPP 模式 2015年5月，国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》。《意见》指出，要广泛采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）提供公共服务。至去年底，省内PPP入库项目已达121个，总金额2032.84亿元。但东莞市在环保基础设施建设领域PPP项目与省内和全国其他地市相比，数量较少，金额较小，政策支持力度不够，真正的社会资本参与度不高。建议市政府继续加大力度推行PPP模式，包括制定相应的法规，明确项目收益来源，出台优惠政策，鼓励各相关部门在项目建设时推广PPP模式等。 （二）政府牵头设立基础设施投资基金 东莞经济实力雄厚，国有资产的规模和经营水平都在省内位列前茅，发起设立基金管理公司有先天优势。建议由政府牵头，财政直接出资或委托市属企业出资作为主发起人和普通合伙人，引导金融机构等机构投资者作为社会资本合伙人共同发起设立基础设施建设基金，直接投资基础设施项目。政府牵头组建基金有较强的公信力，有利于引入社会资本积极参与，充分利用财政资金的放大效应，迅速吸引社会资本投入，有效降低基础设施建设资金成本。 （三）鼓励项目企业通过发行直接债务融资工具融资 大部分基础设施投资项目具有较强的公益性，没有直接的项目收益，很难获得银行贷款，需全部由财政直接投资。主管部门为鼓励基础设施投资建设，推出了项目收益债券、项目收益票据等直接债务融资工具。据统计，近三年来发行和注册的项目收益债和项目收益票据数量过百只，募集资金近千亿元。受地方金融发展水平和发展意识限制，东莞尚未有项目收益债的发行和项目收益票据的注册记录。建议市政府出台相关措施，鼓励项目企业创新融资方式，发行直接债务工具融资，例如协助项目企业完善项目手续、与项目企业签订政府购买服务协议、对发债成本进行适当补贴等。 |
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